Успешное развитие наших городов во многом зависит от их финансовой самостоятельности. Но пока до этого им далеко, вот и пребывают многие из них в стагнации.

Для того чтобы в стране развивалось полноценное местное самоуправление, жилищно-коммунальное хозяйство активно вело бы  благоустройство территорий, муниципальная власть должна обладать устойчивыми и достаточными источниками доходов.  Если их нет, муниципалитеты всегда будут ходить с протянутой рукой, а многие проблемы годами не решатся. С такой ситуацией сегодня сталкиваются большое количество регионов. И пока она не изменится, об устойчивом развитии территорий можно забыть.

Блеск и нищета российских столиц

В России проведено исследование «Богатство и самостоятельность: что делает бюджет города устойчивым». Это первое подобное изучение складывающейся ситуации за последние 10 лет. В поле зрения исследователей  оказались вопросы. Кто зависит от денег сверху? Кто умеет договариваться с регионом? Кто зарабатывает больше всего на  налогах?    Кто смог получить максимум от  управления имуществом?

В ракурс исследования попали 79 региональных столиц, при этом два главных города страны, Москва и Санкт-Петербург, а также  Севастополь,  в силу их особенного федерального статуса,  были выведены из сферы изучения.  В исследованных городах проживает 27% населения России, но денег в них сосредоточено немного - лишь 3% консолидированного бюджета РФ.  Безвозмездные поступления составляют половину всех городских доходов, и город не может напрямую влиять на их величину; четверть доходов  дают сами города – это в первую очередь поступления от НДФЛ, еще 16% доходов приносит недвижимость.

Кто кого кормит

По словам руководителя исследования и по совместительству  руководителя Центра городской экономики «КБ Стрелка» Елены Коротковой,  проанализировано 239 отчетов об исполнении бюджетов. Это позволило выявить целую группу закономерностей. Все города были поделены на 3 зоны в соответствии с доходами на 1 жителя в день. Оказалось, что самые бедные в этом плане муниципалитеты расположены в европейской части России, здесь этот показатель в среднем равен 57 руб. А вот Сибирь обеспечена значительно лучше – 84 руб., а самым благополучным регионом оказался Дальний Восток, там люди «шикуют» аж на 158 рублей в сутки. Однако их благополучие зарабатывается другими, свыше половины  расходов сибирских и дальневосточных городов обеспечивается за счет безвозмездных поступлений из центра.

Таким образом, получается, что вопреки расхожим представлениям «европейские» города живут намного скромней сибирских и особенно дальневосточных. Региональные столицы Дальнего Востока самые богатые, а 85% «бедных» столиц находятся в европейской части России. Однако  даже в одной зоне дифференциация может гут быть очень большой.  Так, доходы бюджета города Анадырь составляют 493 руб. в день на человека, а в Омске – всего  36 руб. в день. Это как бы две крайние точки, но и в целом разброс тут очень существенный. Вот несколько примеров: Южно-Сахалинск – 276 руб. в день,  Ханты-Мансийск – 204 руб. в день,  а в Махачкале даже меньше, чем в Омске – 25  руб. в день.    

Еще один миф, который развенчивает исследование: города Северного Кавказа оказались не самыми обеспеченными по доходам. Получается, что мы все же не кормим этот регион? Или кормим, но как-то иначе?  

Анатомия доходов

Анализ структур муниципальных бюджетов показал серьезную зависимость региональных бюджетов от поступающих денег «сверху». Сильная зависимость от безвозмездных поступлений  большая  проблема для  российских городов, так как объем этих средств  непредсказуем, а тратить их по своему усмотрению город не может, они все являются целевыми.

В среднем собственные доходы составляют от 41% для городов с экстремальным климатом до 56% для крупнейших городов. При этом самым «самостоятельным» городом оказался Магас (Ингушетия), в котором доля безвозмездных поступлений от общих доходов минимальная – 9%; а самым «зависимым»  является Махачкала, с безвозмездными поступлениями в объеме 72% от общих доходов.

Исследование структуры местных бюджетов показало, что потенциально города могут увеличить свой доход на 30% «не переходя к разговору о перераспределении полномочий», а просто за счет повышения доходов от земельных ресурсов и имущества города, только наведя порядок в своем хозяйстве.  Например, Грозный получает земельного налога с гектара своей территории в 20 раз меньше, чем Липецк, хотя, их площадь почти одинакова.

Просматривается целый ряд закономерностей. Чем меньше город, тем больше он зависит от трансфертов из федерального центра, а бюджет удаленных городских поселений в среднем на 60% состоит из таких поступлений.

Доходы от земли и недвижимости в среднем в муниципальных бюджетах составляют 15%. Лидер по этому показателю Тверь (34%),  здесь поступления по этой статье в  38 раз превосходят поступления  от операций с имуществом с 1 га, чем  Горно-Алтайске. При этом Тверь больше Горно-Алтайска всего на 6 тыс. га. А вот Вологда лидер по поступлениям с 1 кв. м недвижимости – 24 тыс. руб.  

Феномен Магаса

Если спросить, где находится город Магас, столицей какого субъекта Федерации он является, то с большой вероятностью можно предположить, что многие не только затруднятся с ответом, но даже не слышали это название. Между тем это стольный град Республики Ингушетии. И вроде бы там нет каких-то больших предприятий, нефтяных или золотых приисков. А между тем, Магас  лидирует по независимости от безвозмездных поступлений  благодаря высоким доходам от НДФЛ и крайне низким остальным доходам бюджета. 86 % всех своих доходов Магас получает от НДФЛ. Почему это происходит неясно, но по факту получается, что это город миллионеров. Это, как вы поняли, шутка. Дело в другом: во-первых, при очень малом населении Магас имеет средние зарплаты  в 29 тыс. руб. в 2014 г. Во-вторых, Ингушетия перечисляет  своей столице дополнительно поступления от НДФЛ, которые  должны идти в доходы региона. Говоря о расходах Магаса, надо иметь в виду, что здесь  тратится на общегосударственные вопросы значительно больше, чем в любой другой  региональной столице, как в долях от общего бюджета, так и в расчете на душу населения. Думаю не трудно понять, с чем это связано. Магас, лидирующий по расходам на общегосударственные вопросы, выделяет  на социальное обеспечение аномально мало денег.  Так что может быть не стоит сильно завидовать местным жителям.  

Анатомия расходов

Больше всего денег города расходуют на образование. На эти цели уходит большая часть трансфертов из центра. Причем, чем бедней муниципалитет, тем больше эта доля в силу того, что эти расходы нормированы. Так, Нальчик тратит на  эту сфере 60% своего бюджета. Траты на городскую среду, в основном на ЖКХ, транспорт и дорожное хозяйство составляют 29% всех расходов бюджета. Всего же на образование и городское хозяйство уходит 79% от общего размера бюджета.

Города с экстремальными климатическими условиями отличаются минимальными расходами на транспорт и дорожное хозяйство (11%) и максимальными расходами на ЖКХ (23%). Но и тут разброс очень большой. В 4 раза  больше тратит на ЖКХ  на 1000 км. м жилфонда Южно-Сахалинск по сравнению со своим географическим соседом  Петропавловском-Камчатским, хотя оба города расположены в экстремальном климате, имеют одинаковый по объему жилищный фонд и располагают большим бюджетом.  Нижний Новгород тратит на содержание и обслуживание 1 км дорог в пять раз больше, чем Воронеж, а Челябинск  - расходует  меньше всех миллионников на ЖКХ. Так что многое зависит не только от наличия средств, но и от политики местных властей.

А вот вопреки устоявшимся представлениям, здравоохранение не является значимой частью расходов муниципалитета. И дело  не в том,  что города не заботятся о здоровье граждан, а потому, что эта сфера  в большинстве городов  финансируется из регионального бюджета.

Лучший вид зависимости

Без прочной финансовой базы наши города обречены на стагнацию. Если в муниципальных доходах  преобладают безвозмездные поступления, его мэр не может быть уверен в будущем: на следующий год деньги в таком объеме могут уже не прийти. Использование полученных «сверху» дотаций  строго регламентировано и не всегда учитывает локальную проблематику. Залогом развития городов является повышение их самостоятельности через снижение доли неконтролируемых доходов. Полученная свобода в распределении бюджетных средств позволяет расставлять финансовые приоритеты. Так что лучший вид зависимости – это зависимость от самого себя. 

Однако вопрос этот очень непростой. Владимир  Климанов, директор Автономной некоммерческой организации «Институт реформирования общественных финансов», полагает, что  утверждения о том, что есть три потенциальных источника роста доходов городского бюджета (НДФЛ, налоги на земельно-имущественный комплекс и малый бизнес), требуют, как минимум, корректировки. По его словам, малый бизнес слишком незначителен, чтобы оказать серьезное влияние на повышение налоговой базы бюджетов городов; налоги от земельно-имущественного комплекса составляют максимум 10% доходов, и любые усилия властей навести порядок в это сфере будут недостаточны для пополнения городского бюджета; НДФЛ местные власти  не могут управлять.

Мы не имеем представления о финансовом балансе города, не представляем себе поток всех поступлений на территорию города, в том числе из регионального и федерального бюджетов, средств бизнеса в городские проекты. Исследование региональных бюджетных прогнозов показало, что в них много нестыковок и дополнительного анализа требует тот факт, что кризисные бюджетные явления в регионах и городах не являются синхронными.

На первый взгляд, тема муниципальных финансов всем понятна, и хочется с ней работать, однако, когда вникаешь в проблематику глубже, не можешь найти объяснения самым элементарным вещам, и есть материал для дальнейших исследований, полагает Владимир Климанов.

Значит, изучение этого важнейшего вопроса должно быть продолжено.

Владимир ГУРВИЧ